Grondexploitatiewet en de Omgevingswet: het juridisch kader

Wie zich verdiept in kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling, komt de Grondexploitatiewet tegen. Die wet regelde vanaf 2008 hoe gemeenten kosten konden verhalen op initiatiefnemers en introduceerde het exploitatieplan als publiekrechtelijk instrument.

Net als de Onteigeningswet bestaat de Grondexploitatiewet inmiddels niet meer als zelfstandige regeling. Zij is opgegaan in de Omgevingswet, met behoud van de kern maar met een aangepaste systematiek. In dit artikel leest u wat er gold, wat er veranderde en wat dat voor u betekent. Voor de bredere context verwijzen wij naar onze pagina over warme gronden.

Waar de Grondexploitatiewet vandaan kwam

Vóór 2008 hadden gemeenten beperkte mogelijkheden om kosten te verhalen op partijen die zelf ontwikkelden. Wie eigen grond had, kon bouwen zonder wezenlijk bij te dragen aan de voorzieningen waarvan hij profiteerde.

Dat leidde tot scheve verhoudingen: de gemeente legde de weg aan, de ontwikkelaar verkocht de woningen. De Grondexploitatiewet moest daar een einde aan maken.

Zij gaf gemeenten een stok achter de deur: kwam er geen overeenkomst, dan kon een exploitatieplan worden vastgesteld waarin het kostenverhaal publiekrechtelijk werd geregeld.

Die opzet, eerst proberen via een overeenkomst en anders publiekrechtelijk, is tot vandaag het uitgangspunt gebleven.

Wat er per 2024 veranderde

Met de Omgevingswet is de Grondexploitatiewet ingetrokken. Het exploitatieplan als zelfstandig instrument is verdwenen; kostenverhaal wordt nu geregeld in het omgevingsplan zelf of in de omgevingsvergunning.

Inhoudelijk is er minder veranderd dan de operatie doet vermoeden. De criteria van profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit zijn overgenomen, net als de begrenzing dat het totaal de opbrengst niet mag overtreffen.

Nieuw is de systematiek voor organische gebiedsontwikkeling: gebieden waar geen vast eindbeeld en geen tijdvak is, zoals transformatiegebieden of vrijkomende agrarische bebouwing.

Voor die situaties bestaat nu een aparte route waarbij per initiatief wordt verhaald. Lees meer in kostenverhaal onder de Omgevingswet.

De drie criteria die bleven

De kern van het kostenverhaal zit in drie voorwaarden die onder de Grondexploitatiewet zijn ontwikkeld en onder de Omgevingswet ongewijzigd gelden.

Profijt: uw ontwikkeling moet baat hebben bij de voorziening. Een voorziening waar uw plan niets aan heeft, hoort niet in uw bijdrage, hoe nuttig zij ook is voor de gemeente.

Toerekenbaarheid: de voorziening komt er mede vanwege uw ontwikkeling. Werk dat sowieso was uitgevoerd, is niet aan u toe te rekenen.

Proportionaliteit: profiteren meerdere ontwikkelingen, dan draagt u naar rato. Dit is het criterium waarop in de praktijk het vaakst valt te corrigeren, vooral bij bovenwijkse voorzieningen.

De bovengrens: macroaftopping

Een tweede erfenis van de Grondexploitatiewet is de bovengrens. Het totaal aan verhaalbare kosten mag niet hoger zijn dan de opbrengst van het gebied. Zou dat wel zo zijn, dan wordt het kostenverhaal afgetopt.

Die regel voorkomt dat een gemeente een tekort op haar exploitatie volledig bij initiatiefnemers neerlegt. Loopt de begroting niet rond, dan moet zij elders een oplossing vinden.

Voor u is dat een reëel argument wanneer een voorgestelde bijdrage uw plan onhaalbaar maakt. De vraag of de aftopping correct is toegepast, is dan gerechtvaardigd.

Die toets vraagt inzicht in de exploitatie van het hele gebied. Wij weten waar die informatie te vinden is.

Integrale en organische ontwikkeling

De Grondexploitatiewet ging uit van één model: een afgebakend plangebied met een sluitende begroting en een vast tijdvak. Dat past bij een woonwijk die in vijf jaar wordt gerealiseerd.

Het paste minder goed bij gebieden waar ontwikkeling geleidelijk plaatsvindt zonder vast eindbeeld, zoals transformatie van vrijkomende agrarische bebouwing of herontwikkeling van een dorpslint.

De Omgevingswet kent daarom een tweede route: kostenverhaal zonder tijdvak, waarbij per initiatief wordt afgerekend met een maximum per locatie.

Welke route op uw situatie van toepassing is, bepaalt hoe uw bijdrage wordt berekend. Vraag daar expliciet naar bij het eerste gesprek met de gemeente.

Wat dit voor uw dossier betekent

Als u zelf ontwikkelt, is de belangrijkste praktische conclusie dat de anterieure overeenkomst uw moment is. Daar geldt geen wettelijke rekenmethode maar onderhandelingsruimte.

Komt u er niet uit, dan valt u terug op de publiekrechtelijke regels. Die zijn strikter maar ook begrensder, en zij vormen daarmee uw referentiekader in de onderhandeling.

Weet dus wat er zou gelden als u geen overeenkomst sluit. Zonder dat inzicht onderhandelt u zonder ondergrens.

Wij zetten dat scenario voor u naast het voorstel dat op tafel ligt. Zie ook de anterieure overeenkomst.

Waarom de oude termen blijven rondzingen

In de praktijk hoort u nog geregeld over de Grondexploitatiewet, het exploitatieplan en artikelnummers uit de Wet ruimtelijke ordening. Dat komt doordat professionals jarenlang met die begrippen hebben gewerkt.

Op zichzelf is dat onschuldig, zolang duidelijk is dat de regeling nu in de Omgevingswet staat. Vervelender is dat veel online informatie verouderde procedurebeschrijvingen bevat.

Wie zich daarop baseert, rekent met termijnen en instrumenten die niet meer bestaan. Dat kan een dossier onnodig vertragen.

Wij werken met de actuele regels en zoeken bij elk dossier uit welk regime van toepassing is, ook wanneer er overgangsrecht speelt.

Kostensoorten: wat mag worden verhaald

Onder de Grondexploitatiewet gold een limitatieve lijst van kostensoorten, en dat principe is gebleven. Niet alles wat een gemeente uitgeeft, is verhaalbaar.

Verhaalbaar zijn onder meer verwerving, sloop en sanering, bouwrijp en woonrijp maken, aanleg van infrastructuur, groen en water, plankosten en een deel van bovenwijkse voorzieningen.

Niet verhaalbaar zijn bijvoorbeeld kosten die geen verband houden met uw ontwikkeling, of uitgaven die de gemeente doet uit algemeen beleid zonder dat uw plan daar profijt van heeft.

Vraag daarom altijd om een specificatie per kostensoort. Een bijdrage die als één bedrag wordt gepresenteerd, is niet toetsbaar aan die lijst.

Plankosten en de plankostenscan

Onder de oude wet bestond een regeling om plankosten te normeren, zodat gemeenten niet onbeperkt ambtelijke uren konden doorbelasten. Dat idee is meegegaan naar het nieuwe stelsel.

Die normen zijn een maximum. Bij een overzichtelijk plan met één eigenaar op één locatie is het werkelijke ambtelijke werk vaak beperkter dan de norm veronderstelt.

Levert u zelf de onderzoeken aan en doet u het stedenbouwkundige werk zelf, dan is er reden de plankosten naar beneden bij te stellen.

Vraag om onderbouwing: welke werkzaamheden, hoeveel uren, tegen welk tarief. In de praktijk valt hier regelmatig te corrigeren.

Rechtsbescherming: wat u kunt aanvechten

Onder de Grondexploitatiewet kon u beroep instellen tegen een exploitatieplan. Dat instrument bestaat niet meer, maar de rechtsbescherming is niet verdwenen.

Regelt de gemeente het kostenverhaal in het omgevingsplan, dan staat daartegen een rechtsgang open, net als tegen de wijziging zelf. U kunt dan aanvoeren dat kosten niet toerekenbaar of niet proportioneel zijn.

Bij een omgevingsvergunning met kostenverhaal geldt hetzelfde: het besluit is aanvechtbaar en de onderbouwing van de bijdrage is toetsbaar.

Belangrijk verschil: tekent u een anterieure overeenkomst, dan bent u daaraan gebonden. Een vrijwillige afspraak kunt u niet achteraf laten toetsen. Daarom weegt de beoordeling vooraf zo zwaar.

Wat u hiervan moet onthouden

De naam van de wet is veranderd, de bescherming niet. Kosten moeten toerekenbaar en proportioneel zijn, u moet er profijt van hebben, en het totaal is begrensd door de opbrengst van het gebied.

De voorkeursroute is nog steeds een overeenkomst vóór vaststelling van het plan, en dat is nog steeds uw sterkste onderhandelingsmoment.

En het blijft aan u om de onderbouwing op te vragen en te laten toetsen. Een gemeente presenteert haar berekening als gegeven, maar de opbouw is controleerbaar.

Wij begeleiden grondeigenaren al meer dan veertig jaar bij dit soort vraagstukken, vanuit Ulvenhout, Beesel, Bruchem en Zierikzee, en werken uitsluitend voor de eigenaar. U wilt toch niet met iemand in zee gaan die ook afhankelijk is van uw tegenpartij?

Van exploitatieplan naar regels in het omgevingsplan

Het verdwijnen van het exploitatieplan is meer dan een naamswijziging. Waar dat plan een zelfstandig besluit was met een eigen procedure, zit het kostenverhaal nu verweven in het omgevingsplan of in de vergunning.

Praktisch betekent dat: de discussie over uw bijdrage loopt niet meer via een apart spoor maar gelijk op met de discussie over de bestemming. Die twee zijn niet meer los van elkaar te voeren.

Dat heeft een voordeel. U ziet eerder wat de wijziging u gaat kosten, omdat het kostenverhaal onderdeel is van hetzelfde besluit.

Het heeft ook een nadeel: wie te laat is met bezwaar tegen de bestemming, is ook te laat met bezwaar tegen de bijdrage. Let dus scherp op de termijnen.

Eindafrekening en terugbetaling

Een element dat uit de Grondexploitatiewet is meegekomen, is de eindafrekening. Blijken de werkelijke kosten lager dan begroot, dan kan een deel van uw bijdrage worden terugbetaald.

In de praktijk gebeurt dat zelden uit zichzelf. Het is aan u om die afrekening op te vragen en te controleren of de begrote kosten daadwerkelijk zijn gemaakt.

Leg daarom in de overeenkomst vast dat er een eindafrekening plaatsvindt, op welk moment en op basis van welke stukken. Zonder die afspraak blijft het bij een intentie.

Bij trajecten die jaren lopen, kan dat om substantiële bedragen gaan. Wij nemen die clausule standaard mee.

Tot slot een opmerking over de samenhang binnen uw dossier. Kostenverhaal staat niet los van de andere keuzes die u maakt. Verkoopt u uw grond, dan zit de bijdrage verwerkt in het bod dat u krijgt, want de koper rekent haar door in wat hij overheeft. U ziet het bedrag dan niet, maar u betaalt het wel. Ontwikkelt u zelf, dan komt het ongefilterd op uw bord, terwijl u ook de ontwikkelwinst houdt. Die afweging kunt u alleen maken wanneer beide kanten zijn doorgerekend, en daar helpen wij u bij.

Onze rentmeesters kennen zowel de agrarische markt als de gemeentelijke praktijk, en dat is bij grondontwikkeling precies de combinatie die nodig is.

Speelt er in uw gebied een ontwikkeling waarbij u een bijdrage wordt gevraagd? Leg het voorstel aan ons voor voordat u zich vastlegt.

Veelgestelde vragen over de Grondexploitatiewet

Bestaat de Grondexploitatiewet nog?

Niet als zelfstandige regeling. Zij maakte deel uit van de Wet ruimtelijke ordening en is per 1 januari 2024 opgegaan in de Omgevingswet. De kern van het kostenverhaal is daarbij overgenomen, maar het exploitatieplan als afzonderlijk instrument is vervallen.

Wat was een exploitatieplan?

Het publiekrechtelijke instrument waarmee een gemeente kostenverhaal regelde als er geen overeenkomst met de initiatiefnemer tot stand kwam. Daarin stond welke kosten werden verhaald en hoe die werden verdeeld. Onder de Omgevingswet is die functie overgenomen door regels in het omgevingsplan.

Gelden oude exploitatieplannen nog?

Voor lopende situaties kan overgangsrecht van toepassing zijn. Is een exploitatieplan vóór 2024 vastgesteld, dan kan dat onder het oude regime uitwerken. Omdat dit bepaalt welke regels en welke rechtsgang voor u gelden, is het verstandig dit vroeg te laten vaststellen.

Wat betekent dit voor mijn bijdrage?

Materieel weinig. De criteria zijn onveranderd: kosten moeten profijtelijk, toerekenbaar en proportioneel zijn, en het totaal mag de opbrengst van het gebied niet overtreffen. Die begrenzingen zijn uw bescherming en zij gelden onverkort onder de Omgevingswet.

Is een overeenkomst nog steeds de voorkeursroute?

Ja. Net als onder de oude wet geeft de wetgever de voorkeur aan een anterieure overeenkomst, gesloten voordat het omgevingsplan wordt vastgesteld. Die route laat maatwerk toe over hoogte, fasering en zelf aanleggen. Het publiekrechtelijke spoor is de terugvaloptie.

Waarom kom ik de oude term nog tegen?

Omdat veel online informatie dateert van vóór 2024 en omdat professionals de term nog gebruiken. Dat is niet erg zolang u weet dat de regeling nu in de Omgevingswet staat. Let er wel op dat u geen verouderde procedurebeschrijvingen volgt, want die kloppen niet meer.

Tot slot

De Grondexploitatiewet is verdwenen, het kostenverhaal niet. Wat overeind bleef zijn juist de bepalingen die u begrenzen én beschermen: profijt, toerekenbaarheid, proportionaliteit en de bovengrens van de opbrengst.

Onze aanpak kenmerkt zich door strijdvaardigheid voor de klant. Helder, concreet en weldoordacht.

Ligt er een voorstel voor een bijdrage? Neem contact met ons op. U bent slechts een kop koffie van ons verwijderd.